天坛宪草

国会参众两院选举宪法起草委员组成宪法起草委员会，于7月22日开始草拟大纲，9月20日开始根据大纲起草宪法，至10月31日三读通过草案全文。因为草案是在天坛祈年殿起草拟定的，所以后人将这个宪法草案称为《天坛宪草》。

如前所述，国民党制定新宪法的目的在于限制袁世凯总统的权力，这样一开始国民党就与总统在制宪问题上发生矛盾，袁世凯总统认为《临时约法》只适用于临时大总统，而不再适用于正式大总统。他主张修订约法时应写进以下内容:一是总统任免国务员、外交大使、及宣战、请和、缔约等，不必取得国会的同意；二是总统享有紧急命令权及财政的紧急处置权。但是国会中国民党认为宪法已经着手起草制定，宪法一旦制定颁布，《临时约法》自然废止，所以没有必要再修订，因而拒绝了总统的建议。在宪法草案最后审议时，总统又派人向宪法起草委员会陈述自己关于起草宪法的意见，但也被拒绝了。以国民党人为主的宪法起草委员会也为了与总统做对，所以匆匆三读通过宪法草案，交两院宪法会议审议，以造成既成事实。在这种情形下制定的宪法草案与精神自然是不言而喻了。

《天坛宪草》共11章，113条，它基本上沿袭了《临时约法》的精神和原则，但只在个别具体内容又有所改变。

首先，关于国会的规定，较《临时约法》具体，如国会采用两院制，以及国会的建议权、不信任权等，都是《临时约法》所没有的。尤其是关于国会的审判权的规定，众议院弹劾大总统、副总统和国务员后，由参议院进行审判，参议院在审判时，非以出席者三分之二以上之同意，不得判决为有罪或违法。判决大总统、副总统有罪时，应黜其职，其罪之处刑，由最高法院定之。判决国务员违法时，亦应黜其职，并得夺其公权，如有余罪，付法院审判之。这些规定，显然是加强了原来的立法权，现在的立法权大大超过了行政权，总统基本上只成了一种摆设。

其次，关于责任内阁制，《天坛宪草》继续沿用了《临时约法》的责任内阁制，规定国务员赞襄大总统对于众议院负责任，大总统所发命令及其它关系国务之文书非经国务员之副署不生效力。同时还规定，当国务员受不信任之议决时，大总统非依第七十五条之规定解散众议院，应即免国务员之职。这些规定，实际上责任内阁变成了国会的办事机构，这样立法也更加高于行政权。

其三，关于人民权利义务。《天坛宪草》关于人民权利义务的规定，与《临时约法》相同，但比原来有所较为具体。

其四，关于宪法的修正与解释。《天坛宪草》关于宪法的修正作了严格规定，宪法修正之发议，“非两院各有列席员三分之二以上之同意，不得成立。两院议员非有各本院议员总额四分之一以上之联署，不得为修正宪法之提议。”（109条）而且，“国体不得为修正之提议。”（110条）负责修改宪法的机关为“宪法会议”宪法会议由国会议员组织之，非总员三分之二以上之列席，不得开议；非列席员四分之三以上之同意，不得议决（113条）。显然，对宪法修改规定如此严格的程序，目的就是为了保障宪法的稳定，藉以维持政府权力的均衡，不至于受到行政权扩大的侵害及影响。此外，宪法的解释权，也属于宪法会议。

当然，《天坛宪草》也对《临时约法》中又不得不对总统权力及行政权作了一些让步。这主要表现在:第一，大总统的紧急命令权，“大总统为维持公安或防御非常灾患，时机紧急，不能召集国会时，经国会委员会之议决，得以国务员连带责任，发布与法律有同等效力之教令”（第65条）。第二，大总统令国会停会之权，“大总统得停止众议院或参议院之会议。但每一会期，停会不得过二次；每次期间不得过十日。”（第74条）第三，大总统解散国会之权，“大总统经参议院列席议员三分之二以上之同意，得解散众议院。但同一会期不得为第二次之解散。大总统解散众议院时，应即另行选举，于五个月内定期继续开会。”（第75条）另外，根据《国会组织法》的规定，当众议院被解散时，参议院亦必须停会，直到新的众议院选举完成正式开会时，参议院才可复会。

对《天坛宪草》有关大总统权力的规定中，后人争议最多的，就是解散国会的权力。就在当时国会讨论宪法草案时，关于这项权力也有不同的看法。反对这一规定的主张为:

1。本草案既采用责任内阁制，则国会与内阁间同其步调，当不致有解散之事实；

2。规定解散权，则国会之势减削，政府即难免无**之危险；

3。条文中有于五个月内定期召集之规定，但中国土地辽阔，交通不便，五个月不能齐集，即使果能依期召集，而此五个月之中，无监督政府机关，岂非予政府以自由行动之机会；

4。以参议院间接选举之少数人，解散直接选举之多数人，此项理由根本上不能成立；

5。本草案既规定大总统由国会选出，则大总统无权可以解散众议院，是此种条文显系自相背戾；

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